云南省部分州、市公共卫生服务绩效考核评估
　　关键词:公共卫生服务;绩效;评估
　　为促进各级各类提供公共卫生服务的机构和人员尽职尽责,按目标任务全面落实对辖区居民的公共卫生服务,切实提高各级财政专项补助资金的使用效益,达到减少疾病,提高人群健康水平目的,根据2011 年卫生部下达云南省医改任务指标和《国家基本公共卫生服务规范(2011 年版)》,结合云南省公共卫生服务实际,制定了《2011 年云南省公共卫生服务绩效考核评估指南》,于2012 年2- 3 月对16 个州市进行了公共卫生服务绩效考核评估.现对迪庆州、丽江市的考评工作进行分析.
　　1 考评设计
　　1.1 内容和分值
　　考核评估包括组织管理、基本公共卫生服务、重大公共卫生服务、突发公共卫生事件应急管理和公众满意度等5个方面的内容,共40 项,考评总分1 000 分.其中,组织管理80 分,基本公共卫生服务750 分,重大公共卫生服务100 分,突发公共卫生事件应急管理30 分,公众满意度40 分.考评项目分值设计的主要思路是以基本公共卫生服务为重点,加大对全省工作中存在问题项目的权重,以期引起基层的重视,克服各种困难加以改进.例如居民健康档案、老年人健康管理、0~6 岁儿童保健管理、孕产妇系统管理等项目,其指标完成情况一直是基层工作中的短板所在,这些指标给出的分值分别达到220 分、152 分、92 分、67 分,远远高于一般项目的分值.
　　1.2 对象和方法
　　每个州(市)随机抽查考评2 个县(市、区),每个县(市、区)的卫生局、公立医院(综合医院、中医院、专科医院)、疾控中心、妇幼保健院为必考单位,社区卫生服务机构和民营医院各随机抽取1~2 个,乡镇随机抽取2~3 个,并在被抽中的乡镇中随机抽取2~3 个村卫生室作为考评对象.本次迪庆州考评维西县、香格里拉县,丽江市考评玉龙县、古城区.
　　考评组深入被考评单位、居民和基层组织中,采取现场查询(召开座谈会、面对面征询意见、问卷调查)、查阅资料、听取汇报等形式进行考核评分,考评结果及分数报组织考评的卫生行政部门审核后统一公布.完成考评后,召开有被考评州(市)、县(区)的政府和相关部门与单位领导参加的考评工作反馈会,由考评组向被考评州(市)、县(区)反馈考评情况(不反馈得分),并进行扣分原因分析和工作督导.
　　2 结果
　　考评结果按得分多少划分优秀(总分≥950)、合格(800≤总分<950)、基本合格(600≤总分<800)、不合格(总分<600)四个档次.对优秀、合格二个档次除考虑总分外,必须保证一些关键项目指标达到要求,通过这样的方式,强调居民健康档案等基本项目和农村改厕任务完成率等重大项目的重要性.考评任务指标涉及的经费实行预拨和依据考评结果核拨,基本公共卫生服务经费按任务指标完成情况和考评总分相结合兑现,重大公共卫生服务经费按各项任务指标完成情况兑现,特殊项目、合作项目按项目要求兑现.考核评估优秀者100%兑现任务指标经费(包括超额任务经费),  并给予奖励经费,合格者100%兑现任务指标经费,基本合格者按得分扣减任务指标经费,考评不合格者按得分扣减任务指标经费,并进行通报批评.
　　迪庆州、丽江市绩效考评结果均为合格,各县(区)得分情况:维西县公共卫生服务绩效考评标化前实得分869.595 分,标化后实得分893.726 分;香格里拉县公共卫生服务绩效考评标化前实得分883.520 分,标化后实得分908.037 分;玉龙县公共卫生服务绩效考评标化前实得分900.573 分,标化后实得分906.009 分;古城区公共卫生服务绩效考评标化前实得分903.615 分,标化后实得分909.070 分.
　　3 成效与建议
　　随着国家经济实力的增强和政府对民生问题的关注,基本公共卫生服务和重大公共卫生服务等得到了更大层面的重视,标准不断提高、范围不断扩大,财政投入的资金量逐年增加,基层投入的工作量逐年加大.如何建立一套经费、任务相关联的量化标准,对提供服务的数量、质量进行考核,将考核结果在大的层面与财政下拨的资金挂钩,在小的层面与职工的绩效工资挂钩,提高资金使用效率,体现职工奖优罚劣,云南省进行了一些探索.省卫生厅与财政厅达成共识,制定了并联合下发了公共卫生服务绩效考核评估办法,在2010 年预实验的基础上,2011 年试运行,2012年正式实施.
　　3.1 成效
　　3.1.1 各级高度重视
　　基层高度重视公共卫生服务绩效考核评估工作,州(市)、县(区)两级政府和卫生局分别逐级签订了责任目标,详细列出了需要达到的指标,明确了考评目的、对象、标准、方法、组织和督导、结果应用、保障条件等.同时,州(市)、县(区)两级均成立了考评工作领导小组和专家库等机构,制定了考评实施细则,安排了专项工作经费等.此外,县(区)卫生局与医疗卫生机构和乡(镇)卫生院签订责任目标,乡镇卫生院与村卫生室签订责任目标,通过逐级签订责任目标,明确了公共卫生服务的任务和进度安排等,强化了责任主体,形成一级抓一级、层层抓落实的格局.
　　3.1.2 组织保障有力
　　州(市)、县(区)两级健全了公共卫生服务绩效考评组织机构,成立了项目绩效考核工作领导小组和专家库.对专家库人员,在组织参加全省考评视频培训的基础上,另行安排了专题培训,加深了专家对考评工作的认识,统一了考评的标准,为考评结果的公平、公正、准确提供了保证.2011 年,州(市)、县(区)两级卫生部门共组织了2 次考评,形成了考评总结并予以公布.
　　3.1.3 经费拨付到位
　　州(市)、县(区)两级政府及时、足额配套和下拨了公共卫生服务经费,有力保障了各项公共卫生服务项目的顺利实施.此外,部分县(区)政府克服财政困难,在不要求本级配套情况下主动配套县级经费,或安排专项资金支持基层人员培训、突发公共卫生事件处置和重大传染病防治等.
　　3.1.4 检查督导有效
　　在州(市)卫生部门全年2 次考评、县(区)卫生部门全年4 次考评的基础上,疾病控制、妇幼保健和卫生监督机构结合日常业务工作开展,分项目组织专业人员进行日常督导,向被督导单位出具书面材料,明确存在的主要问题和对下一步工作的建议及要求,并追踪整改情况.对检查中发现项目指标完成存在较大隐患的县(区),州(市)卫生部门及时约谈县(区)卫生部门主要领导,要求查找原因、采取针对性措施确保任务指标完成.
　　3.1.5 特色亮点突出
　　针对地广人稀、服务半径大等特点,州(市)卫生部门在离村卫生室或乡镇卫生院较远的自然村设立农家卫生员,提供方便、快捷的基本公共卫生服务,得到了群众的普遍好评.县(区)政府部门以行文的方式,确立基本公共卫生服务"一人一院(中心)"干部包干责任制,由副处级以上领导牵头,分别对乡镇卫生院、社区卫生服务中心实行"包干".县(区)卫生部门实行乡村一体化管理,村卫生室人员由乡(镇)卫生院下派,有利于业务上的统一管理,提高了开展公共卫生服务的规范性.乡镇卫生院、社区卫生服务中心将职工、乡村医生绩效工资与所提供的公共卫生服务挂钩,提高了医务人员工作积极性.
　　3.2 建议
　　3.2.1 加强组织领导
　　公共卫生服务工作不但涉及卫生、财政、宣传、教育等多家部门,在卫生系统内部也涉及医疗、疾控、妇幼、卫生监督、社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生室等多家医疗卫生机构,各机构间工作互相影响、互为因果.一定要突出卫生局的领导作用,加强组织协调,有机整合各方面力量,实现指挥有力、步调统一,使各个机构齐心协力、共同努力,一起做好公共卫生服务各项工作.同时,也要注意充分发挥州(市)、县(区)两级绩效考评领导小组、专家库的作用,定期召开领导小组会议,布置工作、落实任务,完善专家库专家的定期培训和知识更新,对承担公共卫生服务的机构开展更加频繁地督导检查,真正发挥技术保障作用.
　　3.2.2 突出工作重点
　　居民健康档案规范化电子建档率是目前基本公共卫生服务项目的重点所在、难点所在.由于乡(镇)卫生院和村卫生室条件有限,部分重点人群的实验室检查缺失,影响了居民健康档案建立.建议州(市)、县(区)两级考虑为乡镇卫生院配备检验设备,或者由州(市)、县(区)医疗机构给予支持,完成居民健康档案要求的检验项目.对鼠疫、艾滋病、疟疾等重点疾病防治以及消除麻疹、慢性病防控等重点工作要给予足够的重视,要结合当地实际,依靠专业机构的力量,采取有针对性的措施.
　　3.2.3 落实督导整改
　　一方面,要注意把定期考评与日常预警、督导有机结合起来,州(市)、县(区)两级绩效考评领导小组办公室每季度要对上报的考评资料及时进行汇总分析,对工作指标完成滞后的单位提出预警并组织督促指导,使单位的自查材料成为掌握辖区公共卫生服务进度的有力工具,真正发挥出作用,防止自查材料成为一堆仅仅用于上报的"死"材料.另一方面,对县(区)、州(市)和省级考评指出的问题,要积极指导被考评单位进行有针对性的整改,不留死角、不留隐患,避免问题重复发现,影响考评严肃性.要留存整改资料,逐条写出专项整改总结,做到督导考评一次,工作进步一次,使各单位承担的公共卫生服务项目逐步规范、不断完善.
　　3.2.4 强化细节管理
　　公共卫生服务绩效考核评估涉及40 个具体条目,量大面广.要全面完成各项工作,必须做好长期作战的思想准备.要强化细节管理,按照工作布置,遵循逻辑思路,一环扣一环地落实,一环扣一环地检查,把党的惠民政策切切实实地体现到群众身上.迪庆州应注意的细节:
　　(1)密切医疗机构和疾控机构的联系,加强双方合作,最大限度避免疫情漏报,提高肺结核病人及疑似肺结核病人转诊率;
　　(2)加大健康教育与健康促进力  度,提高群众的健康意识,主动配合卫生部门的公共卫生服务;
　　(3)开展儿童听力筛查和孕产妇HIV、乙肝、梅毒等孕前检查,杜绝儿童保健管理、孕产妇保健登记中的漏项、缺项;
　　(4)严格执行农村孕产妇住院分娩限价政策,减少抗生素使用,降低剖宫产比例;
　　(5)加强对65 岁以上老年人、高血压与Ⅱ型糖尿病和重症精神病患者的健康服务与管理;
　　(6)重视突发公共事件卫生应急能力建设,定期组织应急队伍培训和演练,贮备必要的应急物资.
　　丽江市应注意的细节:
　　(1)检查发现某县级医院漏报伤寒、阿米巴和腮腺炎,应提高临床医生对传染病报告的认识,密切医疗机构和疾控机构的联系,加强双方合作,最大限度避免疫情漏报;
　　(2)检查中发现存在健康档案建档同时就视为一次随访等问题,要加强对基层人员的培训,规范建档工作管理,重视提高居民健康档案质量;
　　(3)检查发现某县级医院农村孕产妇住院分娩费用高,某乡镇卫生院剖宫产比例高.应严格执行农村孕产妇住院分娩限价政策,减少抗生素使用,降低剖宫产比例;
　　(4)检查发现有的新生儿在医院出生就当作一次入户访视,不符合规范要求,应加以改进;
　　(5)检查发现县、乡、村疫苗和注射器每月一次盘点的规定普遍没有得到严格执行,台帐出入库记录不完整,需要得到及时纠正;
　　(6)检查发现城区周边乡镇儿童和流动儿童疫苗接种管理有待加强,台账显示存在疫苗漏种情况,应给予高度关注.
　　从参加考评的情况看,在2011 年试运行期间,迪庆州、丽江市通过认真学习评估办法,结合当地实际开展工作,取得了一些有益的经验,为2012 年正式实施打下了基础,但也面临一些需要改进的问题.最大的体会是政府一定要加强面向大众的宣传教育,让群众都知道公共卫生服务的政策,主动参与其中,促进卫生部门完善工作.卫生部门在提供公共卫生服务中,一定要提倡实事求是,标准上力求精益求精,实践中务必结合实际,从大处着眼、小处着手,切忌弄虚作假、糊弄群众.
　　总的说来,通过考评客观上对各地公共卫生服务成效有了一个量化的标准,给财政下拨经费提供了依据;同时,通过考评也掌握了各地提供公共卫生服务的能力,特别是工作中存在的问题,有利于进行针对性的改进,拉伸短板;最后,通过考评发现了各地在开展公共卫生服务工作中好的经验、做法,加以提炼、宣传后在全省借鉴、推广,可以很好地促进公共卫生服务项目整体水平的提升.