摘要：我国各级政府在城市建设和公益事业等项目中投入大量的财政资金，政府投资项目已成为我国经济建设的重要组成部分。各级政府及相关部门也制定了一系列相应的法律规章，规范政府投资项目管理。然而在对政府投资项目建设资金使用的监督和管理过程中，尤其涉及到政府投资项目工程竣工验收、造价确认和决算审核等方面，审计部门和政府其他部门的工作产生了交叉、重叠。本文对政府投资项目管理，就审计监督在政府投资项目管理中的职能定位、程序环节以及与政府其他管理部门衔接等方面作一些探讨。

关键词：政府投资项目 审计监督 探讨
　　近几年来随着城市化建设步伐的加快，各级政府在城市建设和公益事业等一大批政府投资项目中投入了大量的财政资金，政府投资项目已成为我国当前经济发展的重要构成要素，对推动地方经济的发展起着不可磨灭的作用。各级政府及相关部门在制定一系列相应的法律规章，规范政府投资项目管理的同时，也积极采取有效措施加强政府投资项目的监督管理，以有效提高项目资金使用效益。然而在对政府投资项目建设资金使用的监督和管理过程中，尤其涉及到政府投资项目工程竣工验收、造价确认和决算审核等方面，政府审计部门和其他部门的工作产生了交叉重叠，呈现出“工作交叉、各自为政，多头管理”的局面。本文拟从政府投资项目管理方面，就审计部门在政府投资项目管理中的职能定位、程序环节以及与政府其他管理部门的关系等方面作一些探讨，以供商榷。

一、审计监督的设置不应成为另一个政府部门行使正常工作职能的前置条件
　　根据《审计法》和《审计法实施条例》规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”其审计的内容应该是国家建设项目本身的财政财务收支的真实、合法和有效性，其审计对象则应该是项目财政财务收支的主体即建设单位，其审计程序具有独立性，不受其他部门的限制，也没有对其他部门行使职能设置限制条件的。因此，审计机关对国家建设项目的审计，应该是以建设单位为审计对象主体，以审计评价项目的预算执行或者决算包括其真实、合法和有效为目标进行审计，具有独立性，不受其他部门的限制。然而，在一些地方出台的规章制度中，却设定了“国家建设项目未接受审计不得进行工程竣工验收，也不得工程竣工决算批复”的条款，将审计的工作职能提前到工程竣工验收和工程竣工决算批复之前，这不仅给政府其他部门行使正常的工作职能设置了限制条件，而且也给审计工作带来了被动局面，造成了审计部门与政府其他部门的职能交错：一方面国家建设项目的工程竣工验收和交付使用的时间都是当地政府或上级部门决定的，特别是一些政绩工程、为民工程的竣工验收和交付使用时间往往只会提前，不可能做到先审计后验收再交付使用；另一方面审计机关受到人员和业务的限制，也难以做到对所有的政府投资项目进行审计。这里提到的审计是指审计部门的直接审计或委托审计，不应该包括财政部门的工程审核（或称审价），因为财政部门在工程竣工决算批复之前都要进行工程直接或委托审核（或称审价）。如果审计已经包括财政部门的工程审核（或称审价），就不会存在有未经过审计的项目；如果不包括财政部门的工程审核（或称审价），那么所有的政府投资项目在工程竣工决算批复之前审计部门都要进行审计也是不符合实际情况的。

二、审计的监督职能不应与政府其他部门的管理职能相混淆
　　根据《审计法》、《审计法实施条例》和有关法律、法规的规定，审计机关主要对建设项目预（概）算执行过程中财务收支情况进行审计，包括对与建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支进行审计，从而保证项目建设所需资金通过正常的渠道及时、足额拨付到位，并合理分配到建设项目的各方面；根据《预算法》、《预算法实施条例》和有关法律、法规的规定，财政部门负责编制与国家财力相适应的基本建设财政预算，并对预算执行情况进行监督检查；在项目预算、工程重大变更价款方面，遵照“按计划、按预算、按合同、按进度”的原则实行政府投资项目工程款直接支付；在竣工决算方面，负责基本建设项目工程概、预、决算的审核（或称审价）和基本建设项目工程财务决算的审核批复，确认、审批政府投资项目竣工财务决算，核定新增资产，监督新增资产及时移交与登记；对政府投资重大项目进行绩效评价与考核。
　　从行政监督的角度看，审计部门主要履行行政监督职能，即监督政府投资和以政府投资为主的建设项目本身的财政财务收支的真实、合法和有效性。其监督的对象是项目财政财务收支的主体即建设单位；从行政管理角度看，财政部门主要履行行政管理职能，即管理政府投资和以政府投资为主的建设项目本身的资金使用的合法性和有效性。其管理的对象也应该是项目财政财务收支的主体即建设单位；从分工职责角度看，审计机关除了对建设单位和建设项目本身的审计外，还有延伸审计的职能，可以对财政部门已审核过的政府投资项目进行审计监督，但这种审计监督不能干涉其他部门正常的行政管理职责。目前有些地方的审计机关直接（或委托中介机构审计）对政府投资建设项目工程竣工决算价款（即造价）进行确认审计，并将审计结论作为最终结论，不仅在程序上不符合行政管理与监督的有关规定，容易造成政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算的监督缺位，而且财政部门对政府投资基本建设项目工程概、预、决算的审核（或称审价）结论和政府投资基本建设项目工程财务决算的审核批复若以审计结论为依据，还容易出现审计与财政职能的“错位”，产生以监督代替管理的现象，混淆了监督与管理的职责，导致审计机关既当裁判员，又当运动员，形成事实上的“越位”。一方面审计机关直接或委托中介机构审计得出的工程竣工决算，不可能有另外的政府监督机关进行再监督，会造成政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算的监督缺位；另一方面财政部门对政府投资基本建设项目工程概、预、决算的审核（或称审价）结论和政府投资基本建设项目工程财务决算的审核批复若以审计结论为依据，还会产生审计与财政的职能“错位”。这种混淆监督与管理的程序，往往容易造成管理部门难以管理，监督部门缺乏监督，还容易滋生腐败。因此，对政府投资项目的工程竣工决算的确认管理应以财政部门为主，审计部门应保持其独立的审计监督机制。审计和财政部门作为政府综合经济监督管理的行政职能部门，二者有各自的职责范围，财政属于管理类的行政职能部门，审计则属于监督类的行政职能部门，不能混淆，更不能替代，否则会造成政府部门职能混淆，职责不明，进而出现政府投资项目监督管理的越位和缺位现象。

三、审计工作的前移容易造成基本建设项目管理秩序的混乱
　　根据《审计法》和《审计法实施条例》的规定，审计机关主要是对政府投资建设项目的预算执行情况和决算审计，也就应以事后审计监督为主。按照正常的基本建设管理程序，建设单位竣工决算完成以后再提交审计。可是，近年来各地审计机关在国家建设项目审计中，较普遍地提前介入，开展对政府投资建设项目工程价款（即造价）的确认审计，其主要内容是通过审计确定政府投资建设项目的工程结算价格。有的通过对建设单位下达关于工程价款的审计结论，有的还对施工单位下达审计结论，由此也经常引发了施工单位对审计结论的诉讼，而且已有审计机关败诉的案例。这就涉及到三个方面的问题：一是建设项目的预算执行情况和竣工决算尚未完成，如何能提交审计？既然建设单位对建设项目的预算执行情况和竣工决算还未完成，审计如何能得出竣工决算结论？二是审计（或委托审计）得出的竣工决算结论是否正确如何判定？建设单位对自己的建设项目竣工决算都没有得出结论，审计机关如何能判定建设单位是否违反规定，犹如工厂生产的产品，自己都未检验是否合格，更没有提供市场去销售，质检部门如何能判定产品是否合格呢？处罚依据又如何确定？三是审计机关是政府综合经济监督的行政职能部门，一般不会再有政府其他的部门进行监督，又如何能监督审计（或委托审计）得出的竣工决算结论是否正确呢？可见，审计机关直接作出关于工程价款的审计结论的做法已经超出了审计权限，审计机关就建设单位与施工单位双方合同存在的争议作出审计结论是没有法律依据的，《审计法》也没有明确审计机关具有这样的权力。更重要的是，审计机关直接作出关于工程价款的审计结论的做法，也失去了自身作为监督者的身份。审计工作的前移，只会打乱基本建设项目的管理秩序。

四、审计机关履行监督职责不应向被审计单位变相收取费用
　　根据《审计法》第十一条规定“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”可是目前许多地方政府和审计机关变相地出台了相关政策，规定被审计单位可以按工程项目审价的核减额度确定一定比例上缴审计机关（有些是先上缴财政，然后由财政返还审计），一般按核减额度的5%—30%不等上缴审计机关，其理由是审计机关委托中介机构审计需要支付一定的费用，这种做法给审计机关带来很大的负面影响。因为对政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计是属于国家审计的范畴，无论是审计机关直接审计或委托中介机构审计都是不能以任何名目向被审计对象收取费用的，也没有收取费用的法律依据，这与建设单位自己委托审计，应该支付一定费用的性质有本质区别。而一些地方的审计机关客观上为了利益的驱使，热衷于直接对工程价款的审计，使审计公正性遭致质疑，也失去了自身作为监督者的身份，大大削弱了审计的权威性，同时也增加了审计风险。