【摘要】中国石油价格的波动一直备受关注，石油行业价格垄断的行为也一直为社会各界所诟病。2008年8月1日起实施的《中华人民共和国反垄断法》给了人们太多期待，但事与愿违，它的实施对规制我国石油行业的垄断问题并没有发挥很大的作用。我国社会经济状况的复杂性决定了石油行业的垄断兼具自然垄断和行政垄断的双重性质，因此对石油行业的规制也存在很大的难度。 
　　【关键词】石油市场 行政垄断 自然垄断 行政机关 法律适用 
　　一、我国石油行业的垄断现状 
　　（一）油价风波 
　　2012年3月20日，中国成品油价格　“破八”，引起了民众的一片唏嘘，5月10日降价之后，国内93#汽油价格普遍回归“7时代”，但是很多业内人士认为“小退步是为了大踏步”，国内原有价格重返“8时代”或许并不遥远。5月16日据凤凰财经网报道，彭博社最新发布的一份全球油价报告显示：中国油价全球排名第42位，油价负担排名第4位。该报告显示中国的油价负担排名迅速攀升，一加仑汽油价格约占人均日收入的34%，统计数据凸显了对成品油定价机制和石油市场做出改革的紧迫性。 
　　（二）我国石油行业的垄断表现 
　　目前我国石油市场主要由“两桶”——中国石油天然气集团公司（以下简称中石油）和中国石油化工股份有限公司（以下简称中石化）所垄断，他们利用自身的垄断地位和政策优势掌控了成品油的出厂价和批发价，使得处于下游的民营企业在夹缝中求生存，举步维艰。“两桶油”凭借垄断获取高额利润，频频引发国内的“油荒”，不仅如此，石油价格的上涨导致运输成本增加，间接作用于国内物价水平，大到工业生产，小到居民的生活都受到了严重的影响。 
　　我国石油行业的垄断主要为经营者滥用市场支配地位，具体又表现在垄断高价、拒绝交易和差别待遇三个方面上。首先，我国石油行业的价格波动较大，但总体来说处于上升趋势。垄断高价的一个典型案例就是2004年的“茂华实华股份有限公司停产”事件，中石化几度上调对茂华实华的原材料供应价格，最终因为价格分歧，中石化停止向茂华实华供应原材料，造成茂华实华停产三个月。其次，中石化滥用市场支配地位拒绝交易的现象也屡见不鲜。另外，两大集团在交易价格上也存在差别待遇，众所周知，两大集团在石油销售上实行内部价格，保持中游以至省级一级批发部门的高价获取利润，让二级批发额零售微利甚至亏损。 
　　二、我国石油行业垄断性质的特殊性——自然垄断和行政垄断并存 
　　（一）特殊性之根源 
　　当一个未实行政企分开的行业处于自然垄断地位时，政府部门往往就会利用行政权利，直接干预企业的经营活动，设置市场障碍，限制竞争，使自然垄断和行政垄断合为一体，形成阻碍生产力发展的体制性障碍。［1］我国石油行业的状况也正如上所述，处于自然垄断和行政垄断交织的境地，自然垄断借助行政垄断变成了法定垄断。加之国有经济是国民经济的基础，石油又关乎我国的国防安全，石油行业的国有化是不可避免的。改革开放以来，我国逐渐在石油行业中引入了竞争机制，同时对石油行业的管理体制也进行了初步的改革，但总体而言，石油行业仍然在处在国家控制之下，身兼自然垄断和行政垄断双重身份。 
　　（二）自然垄断属性 
　　自然垄断是垄断的一种特殊形态，它是由于市场的自然条件而产生的垄断，主要集中在基础设施和公用事业这一领域，如石油、铁路、电力、自来水等行业，这些行业都具有以下主要特征：第一，服务渠道的网络性，这些网络的建设耗时长，投资大，规模要求高，投入的资本很难抽回，这样的属性决定了企业或者个人无力涉足，只能由国家投资建设。第二，公益性较强，社会效益高于经济效益。自然垄断面向社会提供公共产品和服务，直接关系到国民经济的发展和人民的生活，一般各国都高度重视自然垄断行业。第三，行业内的部分业务具有可竞争性，即在行业内部的某些部分可以参与到竞争机制中去。第四，消费者的不可选择性。这主要是因为自然垄断行业在一定市场范围内不存与之竞争的其他经营者，消费者只能被动的接受经营者提供的商品和服务。这也凸显了这些行业中，对消费者这一弱势群体采取保护的重要性。第五，缺乏竞争使得这些行业怠于改进自己的产品和服务，生产效益低下，容易产生资源浪费。[2] 
　　1995年，国务院办公厅转发了国家经贸委起草的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油产品流通秩序的意见》，形成了今天的石油流通格局：国内所有的石油开采和炼制都纳入到中石化、中石油和中海油的旗下，石油的价格大多是由政府根据企业上报的成本直接定价，这就造成了我国石油价格一路飙升。另外，大集团包揽了国内全部的炼油能力并控制了成品油供应渠道，形成了上下游一体化、产供销一体化和内外贸一体化的局面，造成国内民营石油企业生存困难，国民石油负担重，严重损害了消费者的利益。 
　　比对自然垄断的特征，不难看出，我国石油产业的网络性、消费对象的广泛性和消费者的不可选择性都很明显，石油产业的资源控制在寡头企业手中且前期投资成本大，与国民的生活息息相关，同时还关系着国家安全和经济能否持久稳定的发展，符合自然垄断的一些基本特征。 
　　（三）行政垄断属性 
　　行政垄断的主要表现形式是行政部门以行政权设置市场竞争障碍，制定垄断价格，获取垄断利润，造成市场的人为分割，影响社会经济资源的配置效率。行政性垄断是计划经济的产物，在计划经济时期也发挥了相当重要的作用，但是在我国经济转型时期，行政垄断这一惯性行为的危害性也日益显现，它不仅损害经济的发展，更是对政府公信力和执行力的破坏。 
　　由于历史原因，我国石油行业发展被打上了行政垄断的烙印。在石油行业重组以前，中石油和中石化虽然划区而治，但并不影响他们在各自的经营范围内享有垄断地位，除此以外，他们还在石油行业承担着一定的行政职能。从某种意义上说，中国石油产业重组带有浓厚的行政性色彩，行政干预是造成石油行业现状的直接推手，例如商务部出台的两个办法：《原油经营管理办法》和《成品油经营管理办法》就对石油行业的准入设置了高门槛，将社会上的其他企业和民营企业挡在了原油及成品油的批发和零售环节的大门之外，可见，行政权利干预石油市场并没能达到有效的规制作用，两大集团在垄断上并无收敛的意向，还频频爆出腐败的丑闻，与此相对，政府在这一过程中反而被垄断力量挟制，处于十分不利的尴尬境地。
三、反垄断法在石油行业的适用及存在的问题 
　　由于市场经济条件不同，我国石油行业的自然垄断属性十分明显且具有区别于欧美国家自然垄断的特点——政企部分，政府主管机构集三重身份于一身，既是国有资产的所有者代表、又是行业的规制者，同时还可能企业的直接运营者。[3]在这种情况下，《反垄断法》在对石油行业的适用上就需要将自然垄断属性和行政垄断属性区分开来。 
　　（一）反垄断法对石油行业自然垄断方面的规制 
　　1.相关法律条文的适用。虽然我国2008年开始施行的《反垄断法》并未对合法垄断做出概念性的表述，但从理论分类上说，自然垄断属于合法垄断，一般国家都会允许关系国家安全和社会公共利益的一些行业进行垄断经营，在法律适用上也对其垄断行为实行豁免，例如《反垄断法》第7条中就对专营专卖的行业予以豁免。反垄断法对于自然垄断的保护仅限于“合法经营”，如果其经营行为超出了法律所允许的范围，就意味着得不到豁免，例如企业经营活动企图限制、排除竞争，违背公平竞争的基本要求，就会受到反垄断法的直接规制，石油行业当然也不例外。 
　　另外，近代各国垄断法已经形成了“大的不一定是坏的”的共识，即反垄断并不是要反对大企业，而是要反对具有市场优势地位的经营者滥用其优势地位的行为。根据我国反垄断法第三章“滥用市场支配地位”的规定，我国石油行业的垄断行为一旦脱离政府的保护伞，就会收到垄断法的规制。 
　　2.存在的问题。对于“保护”一词，笔者认为国家对石油行业的保护也需要有个度，这就要求政府有关部门站在全社会而不是石油这一特定行业的角度来看待问题，加强对石油垄断的监管，不能过于袒护。在我国，政府部门对石油行业的保护可谓非同寻常，这些由政府监管的石油寡头企业是政府的税收大户，加上政府和垄断企业之间的信息不对称，政府不可能完全了解垄断企业的经营状况，监管失灵也就不可避免。另外我国垄断企业的寻租能力特别强，石油行业的垄断更是如此，他们利用政府的相关政策，牟取高额利润。石油行业的种种垄断已经为人们所诟病，政府机构在监管上一定要弄清立场，站在公共利益的角度进行有效的监管，避免沦为垄断集团的“同谋者”[4]，丧失政府的公信力。 
　　（二）反垄断法对石油行业行政垄断方面的规制 
　　1.相关法律条文的适用。相比于自然垄断在其合法经营范围内可以豁免，行政垄断就无法逃脱反垄断法的规制了。虽然我国反垄断法中没有出现过“行政垄断一词”，但学界基本上已将“滥用行政权利”等同于“行政垄断”。我国反垄断法在总则的第8条中规定：“行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除限制竞争。”除此以外，从第32条到第37条自成一章，对“滥用行政权利”的行为做出了进一步的阐释。在政府权利意识根深蒂固的中国，对行政权利的进行规制的立法规定无疑是一项重大的变革，充分表现出国家对行政垄断进行规制的决心和信念。 
　　2.存在的问题。然而，对于“滥用行政权利”一词的理解和适用却使这一条文在石油行业的适用上形同虚设，从32条到37条，我们不难发现，如果有关行政组织的行为不是“滥用权力”，那么这些条文就无法规制其行为。 
　　事实却是，在我国经济转轨的特殊时期，石油行业的垄断特权基本是都是来自于国家的行政权力，例如2006年末，国资委在整体部署中提到，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对的控制力，首次明确了七大行业将由国有经济控制，即军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大类。[5]　国家对这七大行业加大投资的同时也进一步加强了对这些企业的行政干预。从“38”条到《原油经营管理办法》和《成品油经营管理办法》等行政条例，石油垄断行业的垄断地位不断得到稳固，但却没有出台相关的政策约束石油行业的行为，权责的严重失衡导致两大企业的行为无所拘束。相比之下，民营石油企业处于极其弱势的地位，在垄断的阴霾下很难维系生存，广大民众也成了垄断剥削的受害者，油价的不断攀升让民众叫苦不迭。有关行政部门对此有着不可推卸的责任，但如果依据反垄断法对行政机关的这些行为做出违法判定又是何其难，从某种程度上说，法条上的这六个字已经给行政机关的违法干预找了一个逃脱责任的措辞。即使认定有关行政部门应当承担相应的责任，但从《反垄断法》第51条的规定来看，这些责任是“由上级机关责令改正”或“对直接负责的主管人员依法予以处分”，　这些法律责任相对于垄断所带来的社会危害是相当之轻的，根本不会对两大石油集团的垄断行为构成任何影响。 
　　另外，反垄断执行机构还可以“向有关上级机关提出依法处理的建议”，“提出建议”就表明法律没有赋予反垄断机构直接依法处理行政垄断行为的权利，石油行业的垄断行为最终还是要由相关的行政部门来“依法处理”，但在中国的政治体制下，行政部门的上下级之间出现大事化小，小事化了的概率极大，法律责任的承担无法落实，垄断法条文的威慑力自然也就无从谈起。 
　　四、结语 
　　反垄断法的实施给中国经济的健康发展带来了新的希望，但其中出现的问题也应当得到大家的重视，处在经济转型期的中国或许还需要时间来适应反垄断法的要求。笔者认为，在特殊行业的自然垄断豁免制度中，除了要站在公众的利益角度考虑问题，避免对特殊行业的过分偏袒，更重要的是加快改革，引入竞争机制，尽量缩小自然垄断的范围，这一改革不仅关系到公众利益的诉求，还关系着整个国民经济能否健康发展。有效的规制行政垄断是公众寄予垄断法的最大期望，加强对政府工作的事前审议[6]将会降低行政垄断发生的几率，政府依法办事，带头守法，将会使反垄断法真正落到实处，提升发垄断法的威信。虽然反垄断法在法条设置上还存在缺陷，但迈出规制行政垄断的一步已经不易，相信在未来的立法修改中，反垄断法会逐渐克服这些问题，发挥它应有的作用。 
　　参考文献 
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　　[2]阮赞林.反垄断法教程[M].上海：上海人民出版社，2011.133. 
　　[3]何海燕.中国反垄断法研究[M].北京：北京理工大学出版社，2010.52. 
　　[4]史际春.反垄断法理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2007.57. 
　　[5]何海燕.中国反垄断法研究[M].北京：北京理工大学出版社，2010.75. 
　　[6]徐士英.　政府干预与市场运行之间的防火墙[J].法治研究，2008（5）.
spa�ye��7 ` 8 i-font-size:10.5pt;font-family:宋体;mso-ascii-font-family: Calibri;mso-hansi-font-family:Calibri;color:#333333'>　　① 安春志.高职高专院校医药营销专业课程设置探讨[J].中国科教创新导刊，2010（11）：51-53. 
　　② 冯夏红，肖晗.医药院校营销专业复合型人才培养模式探析[J].商场现代化，2008（12）（总第561期）：360-361.