社会保险作为一种国家行为，通过向退休、患病、失业、工伤的受保人提供基本生活保障来促进社会稳定，该制度从其诞生开始就具有强大的社会、经济和政治功能。然而，由于社会保险涉及的环节多、链条长，我国的社会保险在征收、发放、基金管理方面还存在各种漏洞，未做到应保尽保，应收尽收。 
　　城镇职工社会保险存在的问题 
　　（一）漏报、瞒报参保人数 
　　在利益的驱使下，很多用人单位把“少报”、“漏报”参保人数作为降低企业成本的重要手段，这就使漏报、瞒报参保人数的现象较为普遍。由于用工形式的多样化，一些季节性用工、短期用工等用工形式大量出现，单位不为其缴纳社会保险，这些劳动者不能参加社会保险，甚至出于是否能享受到社会保险的担忧而不愿意参加社会保险。同时，单位选择性参保，同一单位在不同险种上的参保人数存在差异，造成“参保口径不统一”，如河北省社保局对省本级1000余户统筹单位2010年度养老、工伤保险参保缴费情况开展稽核工作时，共查出未参加企业基本养老保险4795人， 未参加工伤保险3.45万人。 
　　（二）少报缴费基数 
　　企业职工基本社会保险基金缴费基数就是企业职工工资总额。职工工资总额是指国家统计局规定的各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。单位缴纳社会保险费，以本单位工资总额为缴费基数。一些企业为了少缴纳社会保险费，在申报缴费基数时不严格按照实际工资发放情况来确认每位职工的缴费基数，而是随意申报，降低参保基数，导致缴费基数不实，达到少缴社会保险费的目的。甚至在不同险种上使用不同的工资基数，即“缴费工资不统一”。 如河北省省社保局对省本级1000余户统筹单位2010年度养老、工伤保险参保缴费情况开展稽核工作时，共查出少漏缴养老、工伤保险费8553万元。 
　　（三）统筹层次低且抗风险能力差 
　　我国的社会保险实行“社会统筹和个人账户相结合”的模式，但由于社会保险起步于市县统筹，形成了历史性利益格局，所以总体看统筹层次偏低，目前，河北省除养老保险省级统筹外，医疗保险、生育保险县级统筹，失业保险、工伤保险市级统筹。统筹层次的不同使各个险种的政策的制定、颁布和解释的层面不同，执行阶段采取的措施、成熟程度也会存在明显差异。当职工跨统筹地区流动时，各种社会保险关系无法接续，带来了很大的不便，致使许多进城务工人员不愿意参保，成为这类群体参保率较低的重要原因。由于统筹部分不转移，保险基金不能在更高一级范围内调剂使用，省内不同市县资金结余与不足并存，导致结构性缺口出现，同时不同统筹地区之间人才流动受阻，会削弱市场对人力资源的配置功能。由于统筹层次低，资金的整体抗风险能力脆弱，资金只能在很小的范围内共济。目前劳动力的跨地区、跨省流动频繁，低层次的统筹人为地提高了流动成本，阻碍了劳动力转移，既有悖于市场经济规律，也不利于统筹城乡发展。 
　　城镇职工社会保险问题成因分析 
　　（一）社会保险立法规定不具体且征缴机构权责不明 
　　在我国，社会保险费可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收。在社会保险费的征缴工作中，由于社会保险经办机构和税务部门要相互传递涉及征缴工作的多项信息，工作环节和工作量增多，在一些地区这两个部门对社会保险征缴计划很难达成共识，两个部门之间容易产生矛盾。在征缴环节，税务部门和社会保险经办机构之间的博弈影响了基金的征缴效率，影响了对“跑冒滴漏”现象监督的有效性。社会保险费的征缴是社保基金的入口，入口不顺畅，将会使基金管理以及社会保险费发放处于尴尬境地。 
　　（二）社会保险各个险种的管理机构不同 
　　目前，我国大多数地区社会保险的各个险种由不同的社会保险经办机构负责。如在河北省各地市，在开展社会保险申报缴费工作的时候，多数是按照险种进行业务的横向切分，在石家庄、秦皇岛五个险种由四个经办机构办理，在承德，五险由三个经办机构办理。这种按照险种条块分割的局面给参保单位做选择性参保提供了前提条件。社会保险经办机构如何能适应新社会新时代的要求，很好地满足当今社会保险体系的要求，已经成为社会保障领域十分关注的问题之一（胡桂贤，2008）。 
　　（三）信息化建设滞后 
　　社保经办机构在工作中存在严重的信息不对称：一是与参保业单位信息不对称，对参保单位的财务数据，经济往来和用工及工资发放数据缺乏了解，无法知道参保单位经营状况、参保人员工资收入、生存状态的确切信息，而是单纯依靠企业的申报，给企业少报、瞒报参保职工缴费基数、参保人数现象的发生埋下隐患，损害了参保职工的社会保障权益；二是与其他国家机关如银行、公安、工商、审计等部门缺乏有效的交流沟通，公安部门的人口库、地税部门的工资库、统计部门的年度工资总额等数据，不能与社会保险经办机构共享，既加大了工作量，也降低了信息的准确度；三是社保部门内部信息“碎片化”，各自为战，政策滞后、经费短缺，造成全国各省、自治区之间，区域内部之间，信息化工作的进展参差不齐。 
　　（四）社保稽核难度大、成本高且缺乏强制性 
　　社保稽核是确保社会保险费应收尽收，维护参保人员的合法权益的重要手段。但我国的《社会保险法》通篇没有提到“稽核”二字，其法律依据是2003年劳动和社会保障部的《社会保险稽核办法》，而该办法仅是根据国务院1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》制定的，导致社保稽核立法层次低、力度小。社保稽核机构是社保经办机构中的一个内设部门，不是独立的执法机构，社保稽核对外只能以社保经办机构的名义进行，这种机构设置一方面使社保稽核工作不可避免地受到经办机构的干扰和制约，另一方面自己经办自己监督，有执行监督不分离之嫌。
解决城镇职工社会保险问题的路径 
　　（一）加快立法步伐 
　　2011年7月1日《社会保险法》颁布实施，但该法授权国务院另行规定的内容达12处。有学者称我国是“半部法律治社保”（胡继晔，2012）。从内容上看，可操作性的具体措施也不多，所以，亟待国务院、人力资源和社会保障部门颁布配套法规、规章。罚则是一部法律真正执行的保障，我国《社会保险法》第86条规定了用人单位未按时足额缴纳社会保险费的惩罚措施，但是缺少实施细则，第94条规定，“违法本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而在刑法中没有与之相关的社会保险犯罪的规定，导致这一条文无法实施。所以，笔者建议我国加快制定社会保险反欺诈立法、社会保险稽核立法，并增加刑法上社会保险的相关罪名，建立起完善的缴费基数管理、稽核程序，堵塞漏洞，以约束用人单位如实申报，加强社保机构稽核的强制力。 
　　（二）社会保险内部各险种间比对参保人群和缴费工资 
　　目前我国各地市普遍存在社会保险的经办机构按照险种分立的局面，与此相适应，各险种的业务管理信息系统也彼此分立。而在彼此分立孤立的信息系统内都存储了一个参保单位的基本信息，都存储了参保人的公民身份证号码和姓名。这样，各险种业务信息系统虽然分立，但基础信息可以建立关联。 
　　首先建立单位对应关系表。参保单位在各个险种之间的对应关系可以通过业务人员识别来实现，一个市级经办机构的参保单位通常在3000家以下，县区级的经办机构的参保单位通常在1000家以下，这部分比对通过手工即可完成，之后可以保持周期性对新增单位进行比对。比对完成之后，生成单位在不同社会保险信息系统内的对应关系，即建立了单位对应关系表。 
　　其次在单位内部分析参保口径。对所有单位，在单位对应关系基础上，根据人员的身份证和姓名，在各个险种之间进行分析，即可获得该单位参保各个险种的人数情况。这样，参保人数的不统一就会被社保机构发现，继而查处和纠正。在建立了单位、人员对应关系基础上，可以对参保单位同一参保人在各险种使用的缴费工资进行分析。近期各地市正在开展的社会保障卡采集、发放、使用工作会在一定程度上提升各险种基础信息的准确性，为在多险种之间进行单位信息关联、人员信息比对提供更为良好的基础条件。 
　　（三）举报奖励制度 
　　社会保险涉及千家万户，社保经办机构的稽核工作很难做到万无一失，因此，举报奖励制度是保障用人单位依法申报缴费人数、缴费基数的重要措施。这种措施在我国陕西省、广东省、云南省等已经有了一些成熟的地方经验，这些省份对举报的范围、奖励的数额做出了具体的规定，取得了较好的效果。这一制度的实施有赖于参保信息的公开。参保信息面对参保人群公开，确保通过网络、自助服务终端等查询社保数据，是举报奖励制度得以顺利实施的前提。但同时要注意信息的安全性，可以采用网上注册实名制、二次确认等方式，同时开通举报电话、电子邮件、网上投诉等多种投诉方式和举报方法，并建立举报备案制、结果反馈制，及时查处举报问题并向举报者反馈处理结果，及时奖励。 
　　（四）提高统筹层次并加快推行五险统一征缴 
　　我国的《社会保险法》第64条第三款规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。改变目前社会保险县、区级统筹为省级统筹是进一步完善社会保险制度，走向社会保险全国统筹的重要一步。实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂的管理方式，有利于促进人力资源的科学合理流动，有利于强化基金管理，增加基金的保值增值，增强社会保险的共济性。实行省级统筹的关键是社会保险基金的省级统筹和信息管理系统的统一，直接表现为基金的统一管理和业务经办的统一管理。 
　　实施五险统一征缴，要求五个险种的申报基数一致、人数一致，避免用人单位选择性参保。五险一同登记申报，一同审核的一卡通缴费方式，将单位和个人的各项缴费一步征收到位，既能提高数据的准确性，又能提高征收效率。 
　　结论 
　　社会保险制度发挥了保障劳动者基本生活、调节不同阶层利益关系、维护社会稳定、促进社会和谐、推动经济发展和增进国民福利的作用。以实现“普遍福利”作为基本国策的“福利国家”纷纷采纳全民皆保险的做法（侯文若，2005）。但是，我国的社会保险制度面临着人口老龄化、就业形式多样化、农村城镇化等特殊情况，保险制度的连续性和可持续性还需要加强（杨文俊，2007）。由于其政策性强、涉及面广，现阶段还存在着很多问题，整合社会保险经办机构，逐步提高社会保险的统筹层次，实行五险统一征缴，最终我国模式统一、制度衔接、覆盖城乡的社会保险体系必将建立。